Статус и полномочия главы муниципального образования (МО) в городах федерального значения, а также внутригородских муниципальных образований, регулируются Федеральным законом от № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131), уставами субъектов РФ и уставами самих муниципальных образований. Законодательство предусматривает несколько моделей организации исполнительной власти на местном уровне, выбор которых закрепляется в уставе конкретного МО.

Основные правовые модели возглавления органов МО

Согласно ст. 36 ФЗ № 131-ФЗ, уставом муниципального образования (сельского поселения, внутригородского МО в городе федерального значения) должно быть определено, какой именно орган возглавляет избранный глава МО. Существует две базовые модели:

1. Глава МО возглавляет представительный орган (Совет депутатов, Муниципальный совет и др.). В этом случае он председательствует на заседаниях, организует работу органа и исполняет полномочия председателя с правом решающего голоса.
2. Глава МО возглавляет местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган). В этом случае он является руководителем исполнительной власти на месте, организует ее работу и несет персональную ответственность за исполнение полномочий МО.

Особенности для внутригородских муниципальных образований (городов федерального значения)

Для внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения (Москве, Санкт-Петербурге, Севастополе) законодательство устанавливает специфические нормы (ч. 1 ст. 36.1 ФЗ № 131-ФЗ):

• Уставом может быть предусмотрено одновременное возложение на главу МО функций главы местной администрации и председателя представительного органа МО.
• Допускается формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой МО, исполняющим полномочия председателя представительного органа.

Это означает, что в мегаполисах глава внутригородского района (муниципального округа, внутригородского района) может совмещать роль лидера выборного органа и руководителя исполнительной ветви власти.

Порядок избрания главы МО и его влияние на модель управления

Способ избрания главы МО напрямую определяет, какой орган он возглавляет:

Избрание представительным органом из своего состава

Если глава МО избирается депутатами (представительным органом) из их числа, то он обязательно входит в состав представительного органа и возглавляет его (исполняет полномочия председателя). Альтернативно, уставом может быть предусмотрено, что такой глава возглавляет местную администрацию.

Прямые выборы гражданами

Если глава МО избирается на прямых выборах населением соответствующей территории, он возглавляет местную администрацию. В этом случае он не является депутатом и не входит в состав представительного органа, хотя и взаимодействует с ним тесно.

Сход граждан (для малых поселений)

В поселениях, где полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, глава поселения избирается именно сходом граждан и возглавляет местную администрацию.

Ключевые полномочия главы МО (независимо от модели)

Независимо от того, возглавляет ли глава МО Совет депутатов или Администрацию, ему принадлежит ряд общих полномочий, закрепленных в уставах и федеральном законе:

• Представительство: представляет муниципальное образование в отношениях с другими органами МО, органами государственной власти, гражданами и организациями; без доверенности действует от имени МО.
• Организационные: организует работу возглавляемого органа (Совета или Администрации), созывает заседания, председательствует на них.
• Контрольные: обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных МО федеральными законами и законами субъекта РФ.
• Инициативные: вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.
• Исполнительно-распорядительные: при главе МО может быть сформирован им возглавляемый исполнительно-распорядительный орган (аппарат главы, администрация) для обеспечения его деятельности.

Роль Устава муниципального образования

Устав МО — это основной локальный нормативный правовой акт, фиксирующий выбранную модель. Именно в уставе должно быть четко прописано:

• Способ избрания главы МО (прямые выборы, выборы представительным органом, сход граждан).
• Какой орган возглавляет глава МО (представительный или исполнительный).
• Порядок формирования и компетенция исполнительно-распорядительного органа (администрации).
• Полномочия главы МО в части представления, организации работы, контроля и распоряжения имуществом МО.

Изменение модели управления (например, переход от выборов главой Совета к прямым выборам главы Администрации) возможно только путем внесения соответствующих изменений в Устав МО в порядке, установленном законом.

Тенденции законодательства

В последние годы наблюдается законодательная тенденция на расширение практики прямых выборов глав муниципальных образований. Правительство РФ и профильные комитеты парламента регулярно инициируют законопроекты, направленные на возврат или закрепление технологии прямых выборов глав МО на всей территории страны, что делает модель «Глава МО = Руководитель Администрации» наиболее распространенной для городов и крупных поселений.

Таким образом, глава муниципального образования в городе может возглавлять либо представительный орган (как его председатель), либо местную администрацию (как руководитель исполнительной власти). Выбор модели зависит от способа избрания главы (прямые выборы или выборы депутатами) и решений, закрепленных в Уставе конкретного муниципального образования. Для внутригородских образований городов федерального значения допускается уникальная смешанная модель — совмещение обеих ролей одним лицом.