Туризм представляет собой одну из важнейших отраслей экономики, способствующую социально-экономическому развитию регионов, созданию рабочих мест, сохранению культурного и природного наследия. Эффективное государственное управление в данной сфере невозможно без чётко выстроенной нормативно-правовой базы. В настоящей статье рассматриваются основные элементы правовой основы государственного управления туризмом в Российской Федерации.
Понятие и значение правового регулирования туристской деятельности
Правовая основа государственного управления в области туризма — это совокупность нормативно-правовых актов различного уровня, определяющих принципы государственной политики, полномочия органов власти, права и обязанности участников туристской деятельности, а также механизмы регулирования туристского рынка.
Значение правового регулирования заключается в следующем:
- обеспечение реализации конституционного права граждан на отдых и свободу передвижения;
- формирование единого туристского рынка на территории страны;
- защита прав и законных интересов туристов;
- обеспечение безопасности туристской деятельности;
- стимулирование развития внутреннего и въездного туризма;
- создание условий для устойчивого развития туристской индустрии.
Конституционные основы
Высшим уровнем правового регулирования является Конституция Российской Федерации. Статья 27 Конституции РФ закрепляет право каждого свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно возвращаться. Статья 41 гарантирует право на отдых. Данные положения составляют фундамент, на котором строится всё отраслевое законодательство о туризме.
Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»
Ключевым специальным нормативным актом отрасли является Федеральный закон от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Он стал первым специальным законом для туристской отрасли и с момента принятия неоднократно дополнялся и изменялся.
Закон определяет:
- принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка;
- основные понятия (туризм, турист, туроператор, турагент, туристский продукт и др.);
- полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере туризма (статья 3.1 и последующие);
- правила осуществления туроператорской и турагентской деятельности;
- требования к договору о реализации туристского продукта;
- механизмы финансового обеспечения ответственности туроператоров;
- основы стандартизации и классификации объектов туристской индустрии (в т.ч; классификацию гостиниц);
- международное сотрудничество в области туризма.
Принципы государственного регулирования
К основным принципам системы государственного регулирования в сфере туризма относятся:
- законность — деятельность всех участников осуществляется в рамках действующего законодательства;
- приоритет прав и охраняемых законом интересов граждан;
- обеспечение безопасности в сфере туризма и туристской деятельности;
- единство систем и методов правового регулирования отношений в сфере туризма;
- разграничение полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти.
Указы Президента Российской Федерации
Существенную роль в системе управления туризмом играют указы Президента РФ. Важным актом является Указ Президента РФ от 5 июня 2020 года № 372 «О совершенствовании государственного управления в сфере туризма и туристской деятельности», которым были определены вопросы организации деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере туризма и признан утратившим силу ранее действовавший Указ от 14 сентября 2018 года № 514. Подобные акты определяют структуру органов управления отраслью и направления государственной политики.
Постановления Правительства и акты федеральных органов исполнительной власти
Правительство Российской Федерации принимает постановления, конкретизирующие положения законов, в т.ч.:
- правила классификации гостиниц и иных средств размещения;
- положения о едином федеральном реестре туроператоров;
- правила оказания гостиничных услуг;
- меры государственной поддержки туристской отрасли (субсидии, гранты, льготные кредиты, туристский кэшбэк и др.);
- стратегии и государственные программы развития туризма.
Федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма (Ростуризм, функции которого в разные периоды перераспределялись, в т.ч. в пользу Министерства экономического развития РФ) осуществляет нормативно-правовое регулирование, ведение реестров, контроль и надзор в отрасли.
Смежное законодательство
Государственное управление туризмом опирается также на нормы смежных отраслей права:
- Гражданский кодекс РФ — регулирование договорных отношений, ответственности сторон;
- Закон РФ «О защите прав потребителей» — защита прав туристов как потребителей услуг;
- Бюджетный кодекс РФ — финансирование мероприятий по развитию туризма;
- Налоговый кодекс РФ — налогообложение участников отрасли, включая введённый туристский налог (изменения внесены, в частности, Федеральным законом от № 425-ФЗ);
- Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;
- законодательство о государственной границе, о санитарно-эпидемиологическом благополучии, о транспорте, об особо охраняемых природных территориях.
Региональный и муниципальный уровни
Субъекты Российской Федерации принимают собственные законы и программы развития туризма, учитывающие региональную специфику: развитие туристских кластеров, особых экономических зон туристско-рекреационного типа, поддержку малых форм предпринимательства в сельском туризме. Органы местного самоуправления участвуют в формировании туристской инфраструктуры, благоустройстве территорий и продвижении локальных туристских продуктов.
Международно-правовая основа
Российская Федерация участвует в международном сотрудничестве в сфере туризма, в т.ч. в рамках Всемирной туристской организации (ЮНВТО), межправительственных соглашений о сотрудничестве в области туризма, а также актов межгосударственных объединений (например, Модельного закона о туристской деятельности для государств — участников СНГ от 16 ноября 2006 года).
Правовая основа государственного управления в области туризма представляет собой многоуровневую систему, включающую Конституцию РФ, федеральные законы (прежде всего Федеральный закон № 132-ФЗ), указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты, региональное и муниципальное законодательство, а также международные договоры. Постоянное совершенствование этой системы — актуализация законодательства, внедрение цифровых сервисов, развитие мер государственной поддержки — является необходимым условием устойчивого роста туристской отрасли, повышения её конкурентоспособности и обеспечения прав и безопасности туристов.