Вопрос о том, кто вправе устанавливать и отменять налоги, является одним из ключевых в теории и практике налогового права. От правильного понимания компетенции органов власти в этой сфере зависит законность налоговых обязанностей, защита прав налогоплательщиков и стабильность бюджетной системы государства. Рассмотрим подробно, как урегулирован этот вопрос в российском законодательстве.
Конституционные основы
Фундаментальный принцип закреплён в статье 57 Конституции Российской Федерации: каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Ключевое слово здесь — «законно». Это означает, что налог может считаться установленным только в том случае, если он введён законом, принятым уполномоченным органом государственной власти.
Дополнительно статья 3 Налогового кодекса РФ закрепляет принцип: ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено НК РФ. Таким образом, установление и отмена налогов — это исключительно законодательная прерогатива.
Распределение компетенции по уровням налогов
Налоговая система России построена по трёхуровневому принципу, и компетенция по установлению налогов распределяется соответственно.
Федеральные налоги
Федеральные налоги и сборы устанавливаются и отменяются Налоговым кодексом РФ, то есть решения принимает Федеральное Собрание Российской Федерации (Государственная Дума и Совет Федерации) с последующим подписанием Президентом РФ. К федеральным налогам относятся:
- налог на добавленную стоимость (НДС);
- акцизы;
- налог на доходы физических лиц (НДФЛ);
- налог на прибыль организаций;
- налог на добычу полезных ископаемых;
- водный налог;
- государственная пошлина и другие.
Федеральные налоги обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации, и ни субъекты РФ, ни муниципалитеты не вправе их отменять или изменять их существенные элементы.
Региональные налоги
Региональные налоги устанавливаются Налоговым кодексом РФ и законами субъектов Российской Федерации. То есть законодательные (представительные) органы субъектов РФ вводят эти налоги в действие на своей территории, но только в рамках, предусмотренных НК РФ. К региональным налогам относятся:
- налог на имущество организаций;
- транспортный налог;
- налог на игорный бизнес.
Региональные законодатели вправе определять налоговые ставки (в пределах, установленных НК РФ), порядок и сроки уплаты, а также предоставлять налоговые льготы. Однако они не могут вводить налоги, не предусмотренные Налоговым кодексом.
Местные налоги
Местные налоги устанавливаются НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (в городах федерального значения — законами соответствующих субъектов РФ). К ним относятся:
- земельный налог;
- налог на имущество физических лиц;
- торговый сбор.
Исторический аспект: Закон РФ от № 2118-1
До вступления в силу Налогового кодекса основы налоговой системы определял Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Согласно этому закону, установление и отмена налогов, сборов, пошлин и других платежей, а также льгот их плательщикам осуществлялись Верховным Советом Российской Федерации и другими органами государственной власти в соответствии с данным Законом.
Закон также закреплял важные принципы, многие из которых сохранили актуальность и сегодня:
- законы, приводящие к изменению размеров налоговых платежей, обратной силы не имеют;
- органы власти территориальных образований могли предоставлять дополнительные льготы только в пределах сумм налогов, зачисляемых в их бюджеты;
- запрещалось предоставление налоговых льгот, носящих индивидуальный характер;
- один и тот же объект мог облагаться налогом одного вида только один раз за период налогообложения.
С принятием части первой Налогового кодекса РФ в 1998 году этот закон утратил силу, а его ключевые положения были развиты в НК РФ.
Кто не вправе устанавливать налоги
Принципиально важно понимать, что налоги не могут устанавливаться:
- указами Президента РФ;
- постановлениями Правительства РФ;
- приказами и письмами ФНС России, Минфина и иных ведомств;
- решениями органов местного самоуправления, выходящими за рамки их компетенции.
Акты исполнительной власти могут лишь разъяснять порядок применения налогового законодательства, но не создавать новые налоговые обязанности. Это подтверждается и позицией Конституционного Суда РФ, неоднократно указывавшего, что установление существенных элементов налогообложения относится к исключительной компетенции законодателя.
Элементы, которые должны быть определены при установлении налога
Согласно статье 17 НК РФ, налог считается установленным лишь тогда, когда определены налогоплательщики и все обязательные элементы налогообложения:
- объект налогообложения;
- налоговая база;
- налоговый период;
- налоговая ставка;
- порядок исчисления налога;
- порядок и сроки уплаты налога.
Если хотя бы один из этих элементов не определён законом, обязанность по уплате налога не может считаться возникшей.
Установление и отмена налогов в Российской Федерации находится в компетенции законодательных (представительных) органов власти соответствующего уровня:
- федерального — Федерального Собрания РФ (путём принятия федеральных законов, вносящих изменения в НК РФ);
- регионального — законодательных органов субъектов РФ (в рамках, заданных НК РФ);
- местного — представительных органов муниципальных образований (также в пределах НК РФ).
Такое распределение компетенции обеспечивает реализацию конституционного принципа законности налогообложения, защищает права налогоплательщиков и гарантирует единство экономического пространства страны. Любой налог, установленный с нарушением этого порядка, не может считаться законно установленным и не порождает обязанности по его уплате.