В системе государственного управления охраной окружающей среды Российской Федерации особое место занимают органы общей компетенции. Их ключевая особенность заключается в том, что охрана окружающей среды и экологическое управление являются лишь одной из множества сфер их деятельности, а не исключительным профилем (в отличие от специально уполномоченных органов — Минприроды России, Росприроднадзора и др.).

Правовая основа их полномочий закреплена в Конституции РФ, Федеральном законе от № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в частности, ст. 5, 6, 7, 8), а также в иных федеральных законах и указах Президента.

Классификация органов общей компетенции

Согласно экологическому законодательству и доктрине (в частности, позициям, изложенным в учебной литературе, например, Глушко О.А. и др.), к органам общей компетенции относятся:

• Президент Российской Федерации — глава государства, определяющий основные направления внутренней и внешней политики, в т.ч. в области экологического благополучия страны.
• Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти, осуществляющий общее руководство федеральными министерствами и ведомствами.
• Правительства (администрации) субъектов Российской Федерации — высшие исполнительные органы власти регионов, осуществляющие управление на региональном уровне.
• Органы местного самоуправления — хотя ст. 7 ФЗ № 7-ФЗ выделяет их в отдельную категорию, в доктрине их часто рассматривают в контексте общей компетенции на местном уровне.

Полномочия Президента Российской Федерации (ст. 5 ФЗ № 7-ФЗ, Конституция РФ)

Президент обладает наиболее широкими полномочиями стратегического характера:

1. Определение государственной политики: установление основных направлений государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
2. Утверждение стратегических документов: утверждение Доктрины экологической безопасности Российской Федерации, Концепций устойчивого развития.
3. Формирование системы управления: назначение и освобождение от должности Министра природных ресурсов и экологии РФ (с согласия Госдумы), формирование Совета при Президенте РФ по вопросам охраны окружающей среды.
4. Международное сотрудничество: руководство внешней политикой в экологической сфере, подписание и ратификация международных экологических договоров.
5. Обеспечение экологической безопасности: принятие мер по предотвращению и ликвидации последствий экологических катастроф, введение режима ЧС на территории РФ или в отдельных районах.
6. Нормотворчество: издание указов и распоряжений, обязательных на всей территории страны, регулирующих вопросы экологического управления.

Полномочия Правительства Российской Федерации (ст. 5 ФЗ № 7-ФЗ)

Правительство РФ реализует исполнительную власть в сфере экологического управления на федеральном уровне. К его ключевым полномочиям относятся:

• Нормативное регулирование: разработка и утверждение федеральных нормативных правовых актов (постановлений, приказов) в области охраны окружающей среды, если иное не установлено законом.
• Организационное управление: руководство деятельностью Минприроды России, Росприроднадзора и иных федеральных органов исполнительной власти (кроме тех, что подчинены напрямую Президенту).
• Экономическое регулирование: установление порядка разработки и утверждения экологических лимитов (предельно допустимых выбросов, сбросов, объемов размещения отходов), нормативов платы за негативное воздействие на окружающую среду.
• Государственная экологическая экспертиза: определение перечней объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе федерального уровня, утверждение регламента её проведения.
• Учет и кадастры: утверждение правил ведения государственного учета природных ресурсов, государственного кадастра источников загрязнения, кадастра отходов.
• Особо охраняемые природные территории (ООПТ) федерального значения: создание, реорганизация и ликвидация заповедников, национальных парков и иных ООПТ федерального значения.
• Финансирование: формирование и исполнение федерального бюджета в части расходов на охрану окружающей среды, распределение средств с экологического сбора.
• Международное сотрудничество: проведение переговоров, заключение межправительственных соглашений по экологическим вопросам.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ (ст. 6 ФЗ № 7-ФЗ)

Полномочия правительств (администраций) субъектов РФ определяются Конституцией РФ, федеральными законами и уставами/законами субъектов. В соответствии со ст. 6 ФЗ № 7-ФЗ, к ним относятся:

• Законодательная деятельность: принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны окружающей среды в пределах своей компетенции и совместной компетенции (ст. 72, 76 Конституции РФ).
• Региональные программы: принятие и реализация региональных программ в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.
• Установление региональных нормативов: установление (в пределах федеральных стандартов) более строгих нормативов предельно допустимых выбросов/сбросов, нормативов платы за негативное воздействие на ОС на территории региона.
• Государственная экологическая экспертиза регионального уровня: определение перечней объектов, подлежащих экспертизе регионального уровня, организация её проведения.
• ООПТ регионального значения: создание, реорганизация и ликвидация особо охраняемых природных территорий регионального значения.
• Учет и мониторинг: ведение региональных кадастров (например, кадастра отходов регионального значения, кадастра загрязненных земель), организация наблюдения за состоянием ОС на территории субъекта.
• Контроль (в пределах полномочий): осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства в области охраны ОС, переданного в ведение субъекта РФ.
• Участие в федеральных процедурах: участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ, в проведении государственной экологической экспертизы федерального уровня, рассмотрении материалов экологического обоснования инвестиционных проектов.

Полномочия органов местного самоуправления (ст. 7 ФЗ № 7-ФЗ)

Органы местного самоуправления осуществляют экологическое управление на соответствующей территории в интересах населения. Их полномочия включают:

• Участие в проведении государственной экологической экспертизы объектов местного значения.
• Организация сбора, утилизации, обезвреживания и размещения отходов производства и потребления.
• Охрана и восстановление природных ресурсов на территориях поселений (зеленые насаждения, водоемы).
• Установление правил благоустройства территорий, правил пользования природными ресуртами местного значения.
• Обеспечение права граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды.
• Создание и охрана ООПТ местного значения (парков, скверов, природных памятников).

Отличие от специально уполномоченных органов

Важно разграничивать органы общей компетенции и специально уполномоченные органы (Минприроды России, Росприроднадзор, Росводресурсы, Рослесхоз и их региональные структуры):

Органы общей компетенции осуществляют управление охраной окружающей среды совместно с иными задачами, отнесенными к их компетенции, обеспечивая интеграцию экологических требований в социально-экономическое развитие страны и регионов.

Координационная роль

Особую роль органов общей компетенции играет в координации деятельности специально уполномоченных органов, ведомств по природопользованию (недропользование, водопользование, лесопользование), а также в межведомственном взаимодействии при решении комплексных экологических проблем (например, реализация нацпроекта «Экология», реагирование на чрезвычайные ситуации экологического характера).

Таким образом, полномочия государственных органов общей компетенции в области экологического управления охватывают весь цикл управления: от определения стратегии и принятия нормативных актов (законодательная и нормативная функция) через организацию и финансирование экологических мероприятий (исполнительно-распорядительная функция) до контроля за исполнением законодательства (контрольная функция). Они создают правовую, экономическую и организационную базу, без которой невозможна эффективная работа профильных экологических ведомств.